“Garantía de
legalidad en materia penal”
Derecho a la legalidad
en materias no civiles
(parte 1)
1.
Actos jurídicos, 2. Materias que comprende, 3. Principio de
Reserva de Ley, (Normas Penales en Blanco, Sanciones a Servidores Públicos)
Artículo 14 de
la CPEUM (párrafo tercero)
“En los juicios del orden criminal, queda
prohibido, imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna
que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito en que se
trate”
1. Actos
jurídicos
Los actos jurídicos relacionados con el precepto
a estudio, se refieren principalmente a aquellos en los que se impone una pena.
2. Materias
que comprende
a)
Penal,
b)
Fiscal
(normas que establezcan cargas y excepciones a las mismas –sujeto, objeto,
base, tasa o tarifa-).
3) Derecho Administrativo Sancionador[1].
c.1)
Sanciones administrativas a los reglamentos de policía, del artículo 21
constitucional
c.2) Sanciones
a las que están sujetos los servidores públicos,
c.3) Sanciones administrativas en materia
electoral,
c.4) Sanciones a agentes económicos y operadores de los
mercados regulados,
c.5) sanciones a particulares con motivo de
una actividad de interés público regulado administrativamente (aduanero,
inmigración, ambiental, etcétera)
2.1)
Unidad entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador
Nuestro máximo tribunal ha establecido
en diversos criterios obligatorios que existe unidad entre el “derecho penal” y
el “derecho administrativo sancionador” al pertenecer ambos a la “Potestad
Punitiva del Estado”. En el 2006 el Pleno de la SCJN, emitió una
jurisprudencia, en la que se puede apreciar el reconocimiento que se hace,
prácticamente sin mayor distinción entre ambos aspectos.
P./J. 100/2006. TIPICIDAD.
EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A
LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. (Registro: 174326) El principio de tipicidad, que junto con el
de reserva de ley integran el núcleo duro del principio de legalidad en materia
de sanciones, se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa
clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.
En otras palabras, dicho principio se cumple cuando consta en la norma una
predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo
caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de
seguridad las conductas infractoras y las sanciones. En este orden de ideas,
debe afirmarse que la descripción legislativa de las conductas ilícitas debe
gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y
significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad
de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo
llevarían al terreno de la creación legal para suplir las imprecisiones de la
norma. Ahora bien, toda vez que el derecho administrativo sancionador y el
derecho penal son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y dada la
unidad de ésta, en la interpretación constitucional de los principios del
derecho administrativo sancionador debe acudirse al aducido principio de
tipicidad, normalmente referido a la materia penal, haciéndolo extensivo a las
infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición
administrativa establece una sanción por alguna infracción, la conducta
realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa
previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía o por
mayoría de razón.
Por su parte, la Sala Superior de lo que
hoy conocemos como Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la
Primera Sala de la SCJN (Ambos,
tribunales de menor jerarquía a la del Pleno) matizaron dicha unidad,
estableciendo en síntesis que si bien, existía una unidad sistémica entre el
derecho penal y el derecho administrativo sancionador, al pertenecer ambos al
Derecho Punitivo, lo cierto es que no se podía afirmar que existiera una unidad
normativa ya que la parte del Ius
Puniendi encargada de proteger los bienes jurídicos tutelados de mayor envergadura
es el Derecho Penal, mientras que el Derecho Administrativo Sancionador es el encargado
de proteger los intereses generados en el ámbito social cuyo objeto no se
encuentre en las normas penales. Por esa razón es dable afirmar que los
principios desarrollados por el derecho penal deben de adecuarse solamente en
lo que sean útiles y pertinentes a la imposición de sanciones administrativas,
en lo que no se opongan a las particularidades de éstas.
Tesis S3EL 045/2002. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS
PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL.- Los
principios contenidos y desarrollados por el derecho penal, le son aplicables
mutatis mutandis, al derecho administrativo sancionador. Se arriba a lo
anterior, si se considera que tanto el derecho administrativo sancionador, como
el derecho penal son manifestaciones del ius puniendi estatal; de las cuales,
el derecho penal es la más antigua y desarrollada, a tal grado, que casi
absorbe al género, por lo cual constituye obligada referencia o prototipo a las
otras especies. Para lo anterior, se toma en cuenta que la facultad de reprimir
conductas consideradas ilícitas, que vulneran el orden jurídico, es connatural
a la organización del Estado, al cual el Constituyente originario le encomendó
la realización de todas las actividades necesarias para lograr el bienestar
común, con las limitaciones correspondientes, entre las cuales destacan,
primordialmente, el respeto irrestricto a los derechos humanos y las normas
fundamentales con las que se construye el estado de derecho. Ahora, de acuerdo
a los valores que se protegen, la variedad de las conductas y los entes que
pueden llegar a cometer la conducta sancionada, ha establecido dos regímenes
distintos, en los que se pretende englobar la mayoría de las conductas
ilícitas, y que son: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador.
La división del derecho punitivo del Estado en una potestad sancionadora
jurisdiccional y otra administrativa, tienen su razón de ser en la naturaleza
de los ilícitos que se pretenden sancionar y reprimir, pues el derecho penal
tutela aquellos bienes jurídicos que el legislador ha considerado como de mayor
trascendencia e importancia por constituir una agresión directa contra los
valores de mayor envergadura del individuo y del Estado que son fundamentales
para su existencia; en tanto que con la tipificación y sanción de las
infracciones administrativas se propende generalmente a la tutela de intereses
generados en el ámbito social, y tienen por finalidad hacer posible que la
autoridad administrativa lleve a cabo su función, aunque coinciden,
fundamentalmente, en que ambos tienen por finalidad alcanzar y preservar el
bien común y la paz social. Ahora, el poder punitivo del Estado, ya sea en el
campo del derecho penal o en el del derecho administrativo sancionador, tiene
como finalidad inmediata y directa la prevención de la comisión de los
ilícitos, ya sea especial, referida al autor individual, o general, dirigida a
toda la comunidad, esto es, reprimir el injusto (considerado éste en sentido
amplio) para disuadir y evitar su proliferación y comisión futura. Por esto, es válido sostener que los principios
desarrollados por el derecho penal, en cuanto a ese objetivo preventivo, son
aplicables al derecho administrativo sancionador, como manifestación del ius
puniendi. Esto no significa que se deba aplicar al derecho administrativo
sancionador la norma positiva penal, sino que se deben extraer los principios
desarrollados por el derecho penal y adecuarlos en lo que sean útiles y
pertinentes a la imposición de sanciones administrativas, en lo que no se
opongan a las particularidades de éstas, lo que significa que no siempre y no
todos los principios penales son aplicables, sin más, a los ilícitos
administrativos, sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las sanciones
administrativas y el debido cumplimiento de los fines de una actividad de la
administración, en razón de que no existe uniformidad normativa, sino más bien
una unidad sistémica, entendida como que todas las normas punitivas se
encuentran integradas en un solo sistema, pero que dentro de él caben toda
clase de peculiaridades, por lo que la singularidad de cada materia permite la
correlativa peculiaridad de su regulación normativa; si bien la unidad del
sistema garantiza una homogeneización mínima.
1a./J. 23/2015 (10a.) EXTINCIÓN DE DOMINIO. EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA NO ES
APLICABLE AL JUICIO RELATIVO. Registro: 2008874 El artículo 20, apartado B, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos alude al principio de presunción
de inocencia, que se define como el derecho de toda persona acusada de la
comisión de un delito, a ser considerada como inocente en tanto no se
establezca legalmente su culpabilidad y que, por su naturaleza, es propio del
derecho sancionador. En efecto, el citado principio reposa en la necesidad de
garantizarle al imputado que no será condenado sin que existan pruebas
suficientes que destruyan su estatus de inocente; su finalidad es brindarle
seguridad jurídica de que si no se demuestra su culpabilidad, no debe
dictársele una sentencia condenatoria. La Suprema Corte de Justicia de la
Nación, a través de la Primera Sala, ya se ha pronunciado en el sentido de que
el principio de presunción de inocencia tiene por objeto evitar que se sancione
penalmente al probable responsable antes de que se demuestre su culpabilidad en
sentencia definitiva y ha establecido que el citado principio pertenece al
ámbito del derecho penal, porque está vinculado con la "responsabilidad
penal" del inculpado en la comisión del delito. La Sala ha hecho extensiva la aplicación del mencionado principio al
derecho administrativo sancionador sólo en cierta medida, pues ha determinado
que "su traslado al ámbito administrativo sancionador debe realizarse con
las modulaciones que sean necesarias para hacer compatible este derecho con el
contexto institucional al que se pretende aplicar", en tanto que existen
importantes diferencias entre un proceso penal y un procedimiento
administrativo sancionador. Ha sostenido además, que el principio de
presunción de inocencia es inherente al derecho penal, porque está encaminado a
evitar que se sancione al probable responsable en su persona hasta en tanto se
acredite plenamente su culpabilidad. Situación que también puede presentarse en
el procedimiento administrativo sancionador, en cuanto a que también se pueden
imponer sanciones -por ejemplo destitución e inhabilitación del servidor
público-. Sin embargo, dicho
principio no es aplicable al procedimiento de extinción de dominio, por la
sencilla razón de que, en el tema de la responsabilidad penal del sujeto
activo, es autónomo de la materia penal, cuenta habida que en aquél no se
formula imputación al demandado por la comisión de un delito. Esto es, si bien
la acción de extinción de dominio tiene su origen en la comisión de los delitos
de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de
vehículos y trata de personas, también lo es que su objeto -como se ha repetido
con insistencia-, no es sancionar penalmente al responsable en la comisión de
dichos antisociales, sino resolver sobre la vinculación existente entre un
determinado bien relacionado con actividades de un tipo especial de crimen, con
un hecho ilícito de las características anteriores, en todo caso, sin prejuzgar
sobre la culpabilidad del autor o partícipe del mismo. No obstante lo anterior,
el hecho de que el principio de presunción de inocencia no se considere
extensivo al juicio de extinción de dominio -al no tener por objeto juzgar
penalmente a los responsables de la comisión de los delitos-, no significa
soslayar el respeto a la dignidad humana del demandado y el trato procesal
imparcial, traducido en la satisfacción de su garantía de defensa adecuada en
relación con su patrimonio, ni puede traducirse en posicionar de facto al
posible afectado en una condición tal que sea él a quien corresponda demostrar
la improcedencia de la acción, pues para tal efecto se parte de la presunción
de buena fe a partir de la cual se activa la dinámica del onus probandi y se
distribuye la carga probatoria que corresponde a cada una de las partes. En
consecuencia, en su carácter de órgano protector del orden constitucional, este
alto tribunal estima que si al juicio de extinción de dominio no le son
aplicables los principios del derecho penal por considerarse de naturaleza
distinta, no por ello está exento de que se respeten las garantías mínimas
previas al acto de privación de su propiedad, como podrían ser las garantías de
los procedimientos civiles, incluyendo a la presunción de buena fe, que es un
principio general del derecho que está implícito en la Constitución Federal, a
fin de no dejar en estado de indefensión al posible afectado, ya que sólo
teniendo la oportunidad de desvirtuar los hechos concretos que se le imputen,
podrá demostrar su buena fe.
Hace poco (2014) El Pleno de nuestro
máximo tribunal abordó temas relativos a los que se estudian en el presente
apartado adoptando la postura de matizar la unidad que existe entre ambos
principios.
P./J.
43/2014 (10a.) PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.
ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON
MATICES O MODULACIONES Registro: 2006590
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la
tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que, de la interpretación armónica y
sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19,
párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a
la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de
2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual
se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes
dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción
de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer
para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor
impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora
bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en
todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o
sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción
de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible
a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo
sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a
través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de
presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo
sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza
gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en
todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya
consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la
autoridad, en atención al derecho al debido proceso.
De lo anterior podemos concluir que la
interpretación que debe hacerse, tanto en los juicios del orden criminal, como
en el derecho administrativo sancionador (con ciertos matices) deben hacerse a
la luz de lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 14 constitucional en
el que se respeten los derechos fundamentales de a) reserva de ley, b)
taxatividad penal, c) prohibición de aplicación de penas por analogía; y, d)
prohibición de penas por mayoría de razón.
2.2)
Metodología para la adecuación del Derecho Penal al Derecho Administrativo
Sancionador
Así la 1ª Sala de la SCJN estableció que
cuando se planteé que una norma de derecho administrativo viola un derecho
fundamental aplicable en materia penal, se requiere seguir una metodología que
permita establecer sucesivamente varias premisas hasta llegar al estudio del
problema de constitucionalidad, dicha metodología se resuma en los siguientes
pasos[2]:
1) Determinar si las normas impugnadas regulan
efectivamente un procedimiento administrativo sancionador o un procedimiento
donde se pueda obtener evidencia que después pueda ser utilizada en un
procedimiento administrativo sancionador;
2) Precisar cuál es el contenido del derecho o garantía
penal cuya violación se esté aduciendo;
3) Aclarar si el derecho en cuestión es compatible con el
derecho administrativo sancionador;
4) Modular el contenido que el derecho fundamental invocado
tiene en sede penal para poder trasladarlo al procedimiento administrativo
sancionador; y
5) Contrastar la disposición impugnada con el contenido que
se determinó para el derecho en sede administrativa.
3. Principio
de Reserva de Ley (materia penal)
Como su nombre lo indica, dicho
principio tiene como elemento principal que se reserve exclusivamente a los
órganos legislativos: la facultad de emitir disposiciones penales, ya sea que
no se pueda establecer el presupuesto normativo de una conducta punible (y sus
consecuencias) en un ordenamiento que no sea material y formalmente
legislativo, como tampoco reenviar dichos elementos a otras fuentes distintas a
la ley (normas penales en blanco).
Aclarando que las
cuestiones ajenas a la determinación de las conductas antijurídicas y sus
respectivas sanciones (penas), sí pueden ser contempladas por disposiciones
diversas a las leyes. Tales como cuestiones relativas a la administración de
centros penitenciarios, etcétera.
3.1
Normas Penales en Blanco
Dentro del Principio de Reserva de Ley
en materia penal, además de la prohibición de establecer a otros órganos ajenos
al Poder Legislativo el establecimiento de conductas antijurídicas y punibles.
Se encuentra la restricción al propio poder legislativo de hacer las “normas
penales en blanco”, las cuales permiten un reenvío al Ejecutivo de la facultad
de establecer cuestiones relacionadas con ciertas cuestiones técnicas,
científicas o de especificaciones de datos, inherentes con el núcleo esencial
de la prohibición.
En otras palabras, las normas penales en
blanco son aquellos supuestos hipotéticos en los que la conducta delictiva se
precisa en términos abstractos y requiere de un complemento para integrarse
plenamente, los cuales son inconstitucionales si su integración debe realizarse
mediante la remisión a normas reglamentarias, pues ello equivale a delegar a un
poder distinto al legislativo la potestad de intervenir decisivamente en la
determinación del ámbito penal, cuando ello es facultad exclusiva e indelegable
del Poder Legislativo.
Se entiende que la voluntad de la
mayoría y las minorías del pueblo se deposita en el Poder Legislativo, no así
en el Ejecutivo, por lo que el primero no debe depositar en el segundo una
facultad solamente reservada para él.
El Poder Judicial de la Federación ha emitido criterios
jurisprudenciales, tanto a favor como en contra de las normas penales en
blanco:
3.1.1. Criterios en contra de las normas
penales en blanco
Así, la Primera Sala de la SCJN emitió la siguiente
jurisprudencia (criterio obligatorio):
1a./J. 5/2008 ATAQUES A LAS VÍAS DE COMUNICACIÓN. LA
FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 171 DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL QUE PREVÉ ESE DELITO,
VIOLA LOS PRINCIPIOS DE EXACTA APLICACIÓN Y RESERVA DE LEY EN MATERIA PENAL.
(Registro: 170393) A la luz de los principios de exacta
aplicación y reserva de ley en materia penal contenidos, respectivamente, en
los artículos 14, tercer párrafo, y 73, fracción XXI, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, se requiere que las leyes penales
provengan del órgano legislativo y describan con claridad y precisión la
conducta delictiva y las sanciones correspondientes, incluyendo todos sus
elementos, características, condiciones, términos y plazos, por lo que es
indispensable que tanto los delitos como las sanciones estén previstos en una
ley en sentido formal y material, con lo cual se proscriben las denominadas
"normas penales en blanco" o "de reenvío", que remiten a un
reglamento emitido por el Poder Ejecutivo para conocer el núcleo esencial de la
prohibición. Por tanto, el artículo 171, fracción II, del Código
Penal Federal, al prever una conducta delictiva compuesta de dos condiciones:
manejar en estado de ebriedad o bajo el influjo de drogas enervantes vehículos
de motor e infringir reglamentos de tránsito y circulación, viola los mencionados
principios constitucionales en tanto que remite a la mera infracción de dichos
reglamentos para conocer e integrar uno de los elementos esenciales del tipo,
lo cual tiene como efecto que el contenido de la ley penal pueda variar por la
sola voluntad del Ejecutivo Federal, modificándola de facto a través de
normativas administrativas y sin necesidad de acudir a los procesos
legislativos ordinarios, lo que trastoca el ejercicio de la facultad exclusiva
del Congreso de la Unión para legislar en materia de delitos y faltas
federales.
También, un tribunal colegiado se pronunció respecto al
tema en estudio de la siguiente manera
I.1o.P.48 P. SALUD,
DELITO CONTRA LA. NARCÓTICOS, SU CARÁCTER SE ESTABLECE ÚNICAMENTE A TRAVÉS DEL
PROCESO LEGISLATIVO (Registro: 195245).
El hecho de que la sustancia denominada fenilpropanolamina haya sido
considerada por la autoridad sanitaria como psicotrópico del grupo III del
artículo 245 de la Ley General de Salud, en los listados publicados en el
Diario Oficial de la Federación en fechas veinticuatro de octubre de mil
novecientos noventa y cuatro y veintiséis de julio de mil novecientos noventa y
cinco, de acuerdo a lo contemplado en el numeral 246 de la ley en cita, no es
suficiente para determinar que aquéllos constituyen una reforma, adición o
modificación del precepto 245 referido, pues lo más que se podría concluir es
que de conformidad con el segundo numeral, la
Secretaría de Salud, consideró tal sustancia, para los efectos de esa ley como
psicotrópico, pero no por ello suponer que dicha sustancia se encuentre
prevista en el citado artículo 245 y que es determinada por la ley, porque no es el legislador el que la introduce,
sino la Secretaría de Salud la que la considera. Sostener lo contrario, implicaría que el Congreso de la Unión le
hubiere otorgado facultades para legislar a una autoridad sanitaria que
pertenece al Ejecutivo, lo cual resulta contrario a derecho; por tanto, es
incorrecto afirmar que la fenilpropanolamina es una sustancia considerada como
psicotrópico por una ley exactamente aplicable al caso de que se trata (Ley
General de Salud), de conformidad a lo estatuido en el numeral 193 del Código
Penal Federal en sus dos primeros párrafos, que precisa cuáles son las
sustancias que deben ser consideradas como narcóticos (objeto material) en los
delitos contra la salud. Lo anterior
encuentra su explicación en todos los argumentos que sustentan al principio de
la división de poderes que nuestra Constitución acoge, y en los diversos que
indican que la determinación de las conductas merecedoras de una pena, debe ser
responsabilidad del Poder Legislativo, como un acto en el que se manifiesta la
voluntad mayoritaria del pueblo, y
que tales conductas deben tener la publicidad necesaria para que el ciudadano
como destinatario de la norma penal, conociendo los hechos punibles, pueda
orientar su conducta. Publicidad que no se genera en una disposición de
carácter administrativo, como la que nos ocupa, por más que se encuentre
autorizada en la legislación ordinaria. En suma, considerar que
tal sustancia sí se encuentra prevista en el citado artículo 245, por virtud de
los listados de mérito y, que por ende puede ser objeto material de los delitos
contra la salud, es una flagrante violación al principio nullum crimen nulla
poena sine lege, que consagra el artículo 14, párrafo tercero, de la
Constitución Federal.
3.1.2
Criterios a favor de las normas
punitivas en blanco
Por otro lado, la misma Primera Sala de la SCJN (con una
nueva integración[3])
emitió un criterio en sentido contrario (no obligatorio) en el que establece lo
siguiente:
1a.
XXX/2012 (9a.) DELITOS CONTRA EL AMBIENTE Y LA GESTIÓN AMBIENTAL. EL ARTÍCULO 420,
FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.(Registro:
159911) De la garantía de legalidad en
materia penal, prevista en el artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva el principio de reserva de
ley, el cual prevé que la facultad para fijar e imponer las penas
por las faltas y delitos a nivel federal, corresponde en exclusiva al Congreso
de la Unión, conforme al artículo 73 de la Constitución General de la
República. En este sentido, por mandato constitucional es facultad indelegable
del citado órgano establecer, a través de leyes en sentido formal y material,
los delitos federales y las penas, lo cual es necesario para garantizar a los
particulares certeza jurídica en cuanto a las conductas cuya comisión puede
traer consigo la privación y restricción de la libertad individual.
Ahora bien, en materia de derecho penal ecológico, particularmente en el
artículo 420, fracción II, del Código Penal Federal, existe una reserva relativa, en
tanto que se considera legítimo conceder al Poder Ejecutivo un espacio de
intervención limitado, relacionado con cuestiones técnicas, científicas o con
especificaciones de datos, al establecer que se impondrá pena de uno a
nueve años de prisión y por el equivalente de trescientos a tres mil días
multa, a quien ilícitamente capture, transforme, acopie, transporte o dañe
ejemplares de especies acuáticas declaradas en veda. De modo que en materia de
protección penal del medio ambiente, las normas en blanco no suponen
inseguridad jurídica, pues por la complejidad de aquélla son las únicas que
pueden conseguir certeza y seguridad, ya que tratándose de delitos ambientales
la ley es insuficiente por sí sola para proteger el bien jurídico tutelado a
nivel constitucional, porque en ese campo existen múltiples
cuestiones que escapan a una regulación jurídica y, por tanto, en dicha materia
la actuación del juzgador adquiere especial relevancia para llenar el contenido
sobre la base de aspectos no jurídicos, para lo que forzosamente habrá de
remitirse, con limitaciones precisas, a ordenamientos administrativos; de ahí
que el citado artículo 420, fracción II, al utilizar el elemento normativo de
valoración cultural "declaradas en veda" que ha de interpretarse con
la ayuda de disciplinas no penales, no viola el principio de reserva de ley.
A su vez, dicha primera sala, partiendo
de los matices mencionados en el tema anterior: relativos a la unidad existente
entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, pretende abrir
la posibilidad de permitir al ejecutivo participar en la creación de conductas
punibles relacionadas con la materia administrativa (entre ellas aspectos
fiscales).
Lo afirmado se pude constatar con dos
criterios aislados (no obligatorios) esgrimidos
por el Ministro Ortiz Mena (anterior jefe del SAT y propuesto por el presidente
Enrique Peña Nieto) los cuales se
transcriben a continuación[4]:
1a. CCCXV/2014 (10a.) DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EVOLUCIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD A LA LUZ DE
SUS FINES (Registro: 2007407) El derecho administrativo sancionador participa
de la naturaleza del derecho punitivo, por lo que cobra aplicación el principio
de legalidad contenido en el artículo 14 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, que exige que las infracciones y las sanciones deben
estar plasmadas en una ley, tanto en sentido formal como material, lo que
implica que sólo esa fuente democrática es apta para la producción jurídica de
ese tipo de normas. De ahí que el legislador deba definir los elementos
normativos de forma clara y precisa para permitir una actualización de las
hipótesis previsible y controlable por las partes. Ahora bien, para determinar
el alcance de su aplicación, hay que considerar que el fin del principio es
doble, ya que, en primer lugar, debe garantizarse la seguridad jurídica de las
personas en dos dimensiones: i) para permitir la previsibilidad de las
consecuencias de los actos propios y, por tanto, la planeación de la vida
cotidiana; y, ii) para proscribir la arbitrariedad de la autoridad para
sancionar a las personas; y, en segundo lugar, preservar al proceso legislativo
como sede de creación de los marcos regulatorios generales y, por ende, de la
política punitiva administrativa. Ahora bien, esta Primera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación adoptó un entendimiento evolutivo
concluyendo que ninguna de las dos finalidades cancela la posibilidad de que la
autoridad administrativa desarrolle ciertas facultades de apreciación al
ejercer sus potestades de creación normativa en este ámbito, cuyo alcance se
determina de acuerdo con las necesidades de la función regulatoria del Estado
en cada época. Así, lo relevante desde la perspectiva de la seguridad jurídica,
es adoptar un parámetro de control material y cualitativo que busque constatar
que la conducta infractora, como está regulada, ofrece una predeterminación
inteligible; desde el principio democrático de reserva de ley, se reconoce la
posibilidad del legislador de prever formas de participación de órganos
administrativos o del Ejecutivo para desarrollar una regulación especializada y
técnica sobre temas constitucionalmente relevantes,
siempre que el proceso democrático haga explícita esa voluntad de delegación y
preserve su control mediante la generación de lineamientos de política
legislativa que la autoridad administrativa debe cumplir, tanto en la emisión
de normas, como en los actos de aplicación, lo que permite el reconocimiento de
un ámbito de proyección de espacios regulatorios adaptables a cada época.
1a. CCCXIX/2014 (10a.) TIPOS
ADMINISTRATIVOS EN BLANCO. SON CONSTITUCIONALES SI SE JUSTIFICAN EN EL
MODELO DE ESTADO REGULADOR (Registro: 2007412). Esta Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha definido los tipos penales en blanco como aquellos
supuestos hipotéticos en los que la conducta delictiva se precisa en términos
abstractos y requiere de un complemento para integrarse plenamente, los cuales
son inconstitucionales si su integración debe realizarse mediante la remisión a
normas reglamentarias, pues ello equivale a delegar a un poder distinto al
legislativo la potestad de intervenir decisivamente en la determinación del
ámbito penal, cuando es facultad exclusiva e indelegable del Congreso de la
Unión legislar en materia de delitos y faltas federales. Ahora bien, esta
conclusión no puede transportarse en automático al derecho administrativo sancionador, pues la remisión a
fuentes infralegales no es un vicio de invalidez constitucional en todos los
ámbitos que la integran, por lo que es necesario considerar la específica
modulación del principio de legalidad exigido por el balance precisado de los
valores constitucionales en juego que cada ámbito demanda; en el caso del modelo de Estado regulador, el principio de legalidad no exige un
grado de satisfacción absoluto del principio de reserva de ley, ya que
la regulación de ciertas cuestiones técnicas requiere de la coparticipación del
Ejecutivo o de ciertos órganos constitucionales autónomos, por lo que el principio de legalidad sigue teniendo
aplicación en sus dos vertientes, pero de forma diferenciada: el principio de
tipicidad sigue exigiendo la predeterminación inteligible de la conducta; sin
embargo, el principio de reserva de ley deja de ser absoluto para ser relativo.
De ahí que los tipos administrativos en blanco son constitucionales si se
justifican en el modelo de Estado regulador.
3.2
Reserva de ordenamiento
No hay que confundir el principio de
reserva de ley, con el principio de reserva de ordenamiento. Una cosa es que
esté prohibido que una conducta considerada punible se regule por un ente
distinto al Poder Legislativo (reserva de fuente); y otra, que todas las
conductas punibles tengan que estar reguladas por un solo ordenamiento, como un
Código Penal (reserva de ordenamiento).
El segundo supuesto, además de ser factible, es necesario, de ahí que
existan los delitos especiales (aquellos regulados en distintos ordenamientos
al Código Penal) los cuales también necesariamente deben ser previstos
exclusivamente por el legislador.
Sirve de apoyo la jurisprudencia del
Pleno de la SCJN que se transcribe a continuación:
P./J. 84/2008 JUSTICIA
PARA MENORES. EL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE SAN
LUIS POTOSÍ NO TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 14, TERCER PÁRRAFO, Y 18, CUARTO
PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD DEL 5
DE SEPTIEMBRE DE 2006). Registro: 168885. La garantía de exacta aplicación de
la ley penal, prevista en el párrafo tercero del artículo 14 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, exige que cualquier pena impuesta por
la comisión de un delito se incluya en la ley aplicable, señalando con
precisión la descripción del tipo penal y la sanción que corresponda, con la
finalidad de que el inculpado no sea sancionado en virtud de semejanzas
legales, por analogía o por mayoría de razón. Por otra parte, la expresión
"leyes penales" contenida en el artículo 18, cuarto párrafo,
constitucional, se refiere no a una
reserva de ordenamiento, esto es, a que los delitos deban estar contemplados en
el Código Penal, sino a una reserva de fuente, debiendo, por lo tanto,
entenderse como cualesquiera leyes en que se prevea la descripción de un tipo
penal y su correspondiente sanción. En congruencia con lo anterior, el
artículo 1o., fracción I, de la Ley de Justicia para Menores del Estado de San
Luis Potosí, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el 5 de septiembre
de 2006, al establecer la aplicabilidad de ese ordenamiento a las personas de
entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad, a quienes se
atribuya o compruebe la realización de conductas tipificadas como delitos en el
Código Penal del Estado o en otros ordenamientos que así lo contemplen, no
transgrede los artículos 14, tercer párrafo y 18, cuarto párrafo, de la
Constitución Federal, en virtud de que no resulta contrario al principio de
legalidad el que una norma pueda ser integrada acudiendo a diversas
disposiciones del orden jurídico que, por su estructura, se encuentran en más
de un ordenamiento, pues se considera adecuado y razonable que el intérprete de
la norma se aproxime al orden jurídico, suponiéndolo, en principio, coherente y
consistente. Además, el contenido de
una disposición puede ser incompleto y perfeccionarse remitiéndose al de otra,
incluso, si esta última se encuentra en un texto legal distinto, es
decir, la remisión opera en cumplimiento de lo previsto por la propia
disposición constitucional que lo rige, en la medida en que, conforme al citado
párrafo cuarto del artículo 18 constitucional, sólo podrá sujetarse a los
adolescentes a proceso cuando las conductas realizadas sean tipificadas como
delitos en los códigos penales, lo que se traduce en que sea la propia
Constitución la que avale la remisión aludida y en que resulte innecesario
legislar en materia de delitos especiales para menores.
3.3
Responsabilidad de servidores públicos.
Finamente, debemos afirmar que si bien,
nos oponemos firmemente a las normas punibles en blanco, ya sea en el ámbito
penal; o, en el ámbito del derecho administrativo sancionador, debemos
reconocer que tratándose de las funciones realizadas por los servidores
públicos bastaría que exista cualquier disposición normativa
(independientemente a su fuente) en la que se establezca una obligación a cargo
de ellos, para cuyo caso de incumplimiento se pudiera sancionarlos.
Lo anterior atendiendo a la calidad
especial que tienen frente a la sociedad, aplicando un principio de equidad:
tratando igual a los iguales y desigual a los desiguales; y, a que resulta
imposible que el legislador sea el único ente encargado de establecer todas las
funciones de todos los servidores públicos.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis
que se transcribe a continuación:
1a.
CLXIV/2013 (10a.) COHECHO. EL ARTÍCULO 222, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL QUE
PREVÉ DICHO DELITO, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Registro: 2003494 El precepto referido, al disponer en su
fracción I que comete el delito de cohecho el servidor público que por sí o por
interpósita persona solicite o reciba indebidamente para sí o para otro, dinero
o cualquiera otra dádiva, o acepte una promesa, para hacer o dejar de hacer
algo justo o injusto relacionado con sus funciones, no vulnera el principio de
reserva de ley en materia penal previsto en el artículo 14, párrafo tercero, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así,
toda vez que para tener por acreditado el elemento normativo del tipo
denominado "relacionado con sus
funciones", se requiere
de una actividad valorativa a cargo del juzgador para discernir, en primer
lugar, cuáles son las funciones del servidor público y, posteriormente, si una
conducta u omisión está o no relacionada con las mismas, lo que exige
que el juzgador busque la primera respuesta en la ley en sentido formal y
material, sin menoscabo de que complemente su labor con la interpretación del
resto de la legislación que la detalla. La razón de ser es que tratándose de la
organización del servicio público, corresponde al orden jurídico nacional
prever las funciones de los servidores públicos, las cuales pueden estar consignadas
en la Constitución Federal, tratándose de los órganos primarios del Estado, o
bien, en una ley en sentido formal y material, para las dependencias y
entidades públicas. Asimismo, dichas
funciones podrán estar detalladas en un reglamento, el cual tiene como
finalidad desarrollar el contenido de la ley ante la imposibilidad de que ésta
pueda ajustarse a las necesidades cambiantes del poder público. Además, el tipo
penal requiere únicamente que la acción delictiva se encuentre
"relacionada" con las funciones del servidor público y, obviamente,
puede no ser la función en sí misma sino una acción u omisión diversa la que
constituya la finalidad de la conducta delictiva; de ahí que el universo de
acciones u omisiones posibles del servidor público que pudiere llevar a cabo, con motivo o en relación con sus
funciones, no podría ser descrito en la ley caso por caso, puesto que se plantearía una función
imposible al legislador, por ello la configuración o no de la hipótesis
normativa dependerá de las particularidades fácticas del asunto, así como de la
legislación aplicable.
[1] Al respecto véase la siguiente tesis: DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEBE MODULARSE EN
ATENCIÓN A SUS ÁMBITOS DE INTEGRACIÓN. 1a. CCCXVI/2014 (10a.) (Registro:
2007406)
[3] En
la anterior integración (Gudiño Pelayo, Sergio Valls, Silva Meza, Olga Sánchez;
y, José Ramón Cossío Villegas).
En la nueva integración: (Zaldivar, Ortiz Mayagoitia,
Pardo Rebolledo, Olga Sánchez; y, José Ramón Cossío Villegas)
[4] En
los que los Ministros Pardo Rebolledo y Cossío Villegas, manifestaron apartarse
de las consideraciones relativas al tema contenido en dicha tesis.
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